Doelsturing als nieuw spoor: sturen op resultaat in plaats van regels

In het achtste actieprogramma Nitraatrichtlijn wordt voorzichtig ingezet op doelsturing. Het actieprogramma, dat nog dit jaar zou moeten ingaan maar nog niet definitief is, moet melkveehouders en akkerbouwers meer keuzevrijheid geven in manieren waarop zij de waterkwaliteit verbeteren en deze ook goed te houden. Het is een nieuw spoor dat agrarische bedrijven meer ruimte moet geven voor een bedrijfsspecifieke aanpak.

Een voorwaarde is wel dat melkveehouders en akkerbouwers laten aantonen dat uitspoelingsrisico’s beperkt blijven. Mogelijk worden zelfs uitzonderingen op bepaalde verplichtingen geboden wanneer de meetwaarden voor stikstof in het (grond)water laag zijn.

Risico door droogte en druk mestmarkt

In de jaren negentig en vroege jaren 2000 daalden de concentraties van stikstof (nitraat) en fosfor in het grond- en bodemwater fors. Dat kwam vooral doordat boeren minder kunstmest en drijfmest mochten gebruiken. Rond 2012 stopte deze verbetering ondanks strenger mestbeleid.

Daarnaast spelen klimaatverandering, druk op de mestmarkt en beregeningsverboden een belangrijke, maar indirecte rol bij de waterkwaliteit. Droge omstandigheden en beperkte beregening verminderen de stikstofopname door het gewas, waardoor meer stikstof in de bodem achterblijft. In combinatie met mestmarktdruk vergroot dit het risico op hogere nitraatresiduen in het najaar, vooral in een systeem waarin wordt gestuurd op meetresultaten.

Verschil per regio en grondsoort

De opgave om de waterkwaliteit te verbeteren verschilt sterk per regio en grondsoort. Op klei wordt de nitraatnorm over het algemeen gehaald. Landbouwpercelen op veen kennen geen nitraatprobleem, maar zand en löss, en dan vooral Zand Zuid, blijkt het moeilijker om de norm te halen. Gemiddeld genomen zitten de overschrijdingen van de 50 mg nitraatnorm vaker in de akkerbouwsector dan in de melkveehouderij.

Door zelf te sturen op meetbare resultaten in de bodem wil de sector verdere aanscherping van kalendermaatregelen voorkomen, meer ruimte creëren voor vakmanschap en regie houden over de invulling van het waterkwaliteitsbeleid.

Tijdens een bijeenkomst van de Commissie Bemesting Grasland en Voedergewassen en Commissie Bemesting Akkerbouw en Vollegrondsgroenteteelt donderdag 5 februari gingen Erna van der Wal (BO Akkerbouw) en Wim van Dijk (Wageningen University & Research) in op deze ontwikkeling.

Van der Wal lichtte toe waarom de akkerbouwketen inzet op doelsturing om meer ruimte voor vakmanschap te behouden, terwijl Van Dijk uitlegde welke praktische maatregelen boeren kunnen nemen om de stikstofbenutting te verbeteren en daarmee de uitspoelingsrisico’s te beperken.

Wat is doelsturing?

Doelsturing betekent dat telers minder worden gebonden aan generieke kalendermaatregelen en meer worden afgerekend op meetbare resultaten in de bodem. In plaats van uniforme voorschriften zoals vaste inzaaidata of bufferzones (‘dit moet je doen’), staat het behalen van een milieudoel (‘dit moet je bereiken’) centraal: zo weinig mogelijk minerale stikstof die na de teelt in de bodem achterblijft. Daarmee wil de sector meer ruimte creëren voor bedrijfsspecifiek vakmanschap, terwijl de waterkwaliteitsdoelen overeind blijven.

Binnen doelsturing wordt vooral het minerale stikstofresidu (Nmin) gemeten: de hoeveelheid nitraat en ammonium die na de teelt in de bodem achterblijft tot 90 centimeter diepte. De meting vindt plaats in het najaar (15 oktober–1 december) en geldt als belangrijke indicator voor het risico op nitraatuitspoeling naar het grondwater.

Minerale stikstofresidu

Minerale stikstofresidu (Nmin) is de hoeveelheid nitraat en ammonium die na de teelt in de bodem achterblijft tot 90 centimeter diepte. BO Akkerbouw kiest hiervoor als maat voor doelsturing op grondwaterkwaliteit omdat deze meting in de bodem de beste voorspeller is voor nitraatuitspoeling naar het grondwater op perceelsniveau en beter controleerbaar is dan een berekende stikstofbalans.

Daarbij wordt niet één meetjaar doorslaggevend, maar gewerkt met een rollend driejarig gemiddelde. Deze aanpak moet verschillen tussen gewassen en jaarinvloeden dempen en telers meer ruimte geven om op bouwplanniveau te sturen.

Het stikstofbodemoverschot, een andere indicator voor de hoeveelheid stikstof in de bodem, is een jaarberekening van aan- en afvoer van stikstof op bedrijfsniveau en kan ondersteunend zijn, maar is minder direct gekoppeld aan uitspoeling en gevoeliger voor aannames over opbrengst en stikstofinhoud. Bij het berekenen van de stikstofafvoer van bijvoorbeeld aardappelen kan het verschil tussen standaardwaarden (forfaitair) en werkelijke metingen oplopen volgens Van der Wal tot wel 50 kg stikstof per hectare.

Volgens BO Akkerbouw en WUR wordt het minerale stikstofresidu in het najaar gemeten omdat dit moment laat zien hoeveel stikstof na de teelt in de bodem achterblijft. Die residuwaarde geldt als een belangrijke voorspeller voor het risico op nitraatuitspoeling richting grondwater in de daaropvolgende winterperiode. Daarom vindt de meting plaats in een vast venster van 15 oktober tot 1 december.

Gevolgen voor de praktijk

Wat betekent doelsturing voor melkveehouders en akkerbouwers? Doelsturing geeft boeren de mogelijkheid om maatregelen op hun bedrijf te nemen waarmee de stikstofbelasting voor de bodem en het grondwater omlaag brengen. Dat kan in belangrijke mate door de stikstofbenutting te verbeteren, bijvoorbeeld door scherp te sturen op efficiënt te bemesten en maximale gewasopname. Dit begint volgens Wim van Dijk van de WUR met de J’s; de juiste meststof, op het juiste moment, in de juiste dosis en op de juiste plek toedienen.

Daarnaast is het belangrijk om beter rekening te houden met stikstofnalevering uit bodem, gewasresten en bijvoorbeeld gescheurd grasland, en om droogte-effecten op de opname mee te nemen. De nalevering van stikstof uit gescheurd grasland bijvoorbeeld is enorm: 100 tot 135 kg N per hectare.

Van Dijk waarschuwt dat wie hier niet exact op stuurt, in een systeem met Nmin-metingen direct ‘tegen de lamp loopt’. Van Dijk benadrukt ook het belang van na-oogstmaatregelen zoals vanggewassen, die stikstof opnemen en zo uitspoeling in de winter beperken. Zo wordt niet alleen het verlies kleiner, maar kan ook de efficiëntie en opbrengst verbeteren.

Doelsturing is nog volop in ontwikkeling. Openstaande punten zijn onder meer de vaststelling van streef- en drempelwaarden voor Nmin-residu, de precieze beoordelingssystematiek en de vraag welke generieke maatregelen deelnemers kunnen loslaten. Dat is mede afhankelijk van de definitieve invulling van het achtste actieprogramma Nitraatrichtlijn.

Ook de uitvoering, van dataverzameling tot financiering van metingen, moet nog worden ingericht. Daarnaast wordt onderzocht of aanvullende indicatoren zoals het stikstofbodemoverschot een rol kunnen spelen en hoe om te gaan met uitzonderlijke omstandigheden zoals droge jaren.

Meer ruimte en flexibiliteit

Deelname aan doelsturing kan akkerbouwers volgens Erna van der Wal en Wim van Dijk vooral meer ruimte en flexibiliteit opleveren, mits zij met goede meetresultaten laten zien dat de stikstofverliezen beperkt blijven. Het idee is dat telers niet langer vooral vastzitten aan generieke ‘kalendermaatregelen’, maar meer vrijheid krijgen om met eigen vakmanschap te sturen op het uiteindelijke doel: lage nitraatuitspoeling.

In het concept wordt daarbij gedacht aan het loslaten van de verplichte inzaaidatum van vanggewassen (uiterlijk 1 oktober), het laten vervallen van de rustgewassenverplichting (de 1-op-3 of 1-op-4 regeling) en mogelijk het verkrijgen van een hogere N-gebruiksnorm.

Beiden benadrukken wel dat dit nog in ontwikkeling is: streef- en drempelwaarden, beoordelingssystematiek en de precieze uitruil met generieke regels moeten de komende periode verder worden uitgewerkt.

Huur- en ruilpercelen

Volgens Erna van der Wal en Wim van Dijk zijn er naast de kansen ook duidelijke discussie- en aandachtspunten bij doelsturing. Zo roept het systeem vragen op rond huur- en ruilpercelen: omdat gewerkt wordt met een rollend driejarig gemiddelde moeten huurders en verhuurders meer inzicht krijgen in de ‘historie’ van een perceel, wat kan leiden tot extra overleg en nieuwe dynamiek.

Daarnaast wijzen beiden op de invloed van weersomstandigheden, vooral droge jaren en beregeningsverboden. In zulke situaties kan de stikstofopname achterblijven en blijven hogere residuwaarden over, terwijl de teler daar niet altijd op kan sturen. Ook de relatie met oppervlaktewaterkwaliteit blijft een aandachtspunt.

Van der Wal benadrukt dat doelsturing vooral is gericht op grondwater, omdat de koppeling tussen perceelmaatregelen en waterkwaliteit in sloten minder direct en moeilijker toe te rekenen is. Van Dijk vult aan dat indicatoren zoals mineraal N-residu scherp reageren op suboptimaal management, maar dat regionale variatie groot blijft en streefwaarden daarom nog lastig precies vast te stellen zijn.

Hoe nu verder?

De uitwerking van doelsturing bevindt zich nog in een verkennende en ontwikkelfase. BO Akkerbouw werkt daarbij samen met het ministerie van LVVN en andere partijen uit het landbouwconsortium aan de verdere invulling, onder meer via gezamenlijke werkgroepen.

Het voornemen is om doelsturing in het volgende actieprogramma een plek te geven als vrijwillig spoor, naast het bestaande generieke beleid. Daarbij wordt nadrukkelijk gesproken over een ingroeipad, waarin telers ervaring kunnen opdoen met meten, interpreteren en sturen, zonder dat alles direct vastligt.

Zowel Van der Wal als Van Dijk benadrukken dat doelsturing vooral moet worden gezien als een leertraject, waarin sector en overheid samen vertrouwen opbouwen in de systematiek en de gekozen indicatoren.

Vanuit het ministerie is volgens Van der Wal de intentie uitgesproken om in deze fase metingen te ondersteunen of te vergoeden, zodat deelname laagdrempelig is en voldoende praktijkdata beschikbaar komen.

Hoe dit precies wordt vormgegeven, en welke consequenties daaraan worden verbonden, moet de komende periode verder worden uitgewerkt.